系统谋划   精准发力

——相城经济技术开发区推进人事制度改革启示

相城经济技术开发区，作为“国字号”经开区的“小字辈”，近年来正呈现出“后发崛起”的新态势，在宏观形势趋紧的大环境下，仍然保持了较快增速，2018年地区生产总值同比增长13%，工业总产值同比增长10.85%，一般公共预算收入同比增长25.4%，全社会固定资产投资同比增长25.4%，进出口总额同比增长28%，注册外资同比增长77%。尤为引人关注的是，2018年下半年相城开发区启动了人事制度改革，率先在改革干部队伍建设机制上破题，成为高质量发展实践中的一道靓丽风景。实践虽是初步、意义极为深远，值得我们进行深入探究。

 一、积极主动的战略抉择

进入新世纪以来，相城经济技术开发区在功能平台建设上不断迈出重要步伐：2002年1月，经省政府批准，相城开发区进入省级序列，在苏州北部快速崛起；2012年1月，苏州市委作出重大决策部署，在相城开发区内划出一定区域设立“苏相合作区”，致力于推进苏州工业园区对相城开发区的辐射带动；2014年10月，相城开发区进入“国家队”序列，正式成为全国219家国家级经开区中的一员。在开发区功能平台不断“升格”的同时，2017年相城开发区进一步确立了未来五年发展目标，力争跻身全国国家级经济技术开发区前30位，把开发区建成相城科技创新产业发展引领区、体制机制创新先行区、生态文明示范区、产城融合样板区，当好新时代相城发展的先行军、领头羊。然而，作为国家级经济技术开发区，相城开发区对区域经济增长的“引擎”作用尚不明显，离“先行军、领头羊”还有较大差距。近年来相城开发区各项主要经济指标尽管保持了较快增速，在国家级经开区考评中，相城开发区的位次也有所跃升，2017年相城开发区位居第44位，比2015年的51位上升了7位，但其在全区总量中的占比仍然偏低，大致在四分之一左右，2018年相城开发区GDP占全区比重为25.97%，财政收入占比为16.97%，工业总产值占比为27.34%,相城开发区规模小、占比低、排位后的现状亟待改变。

相城开发区“一班人”深感责任重大、任务紧迫，主持开发区工作的党工委副书记、管委会副主任沈磊清醒认识到，开发区要切实担负起相城发展的“先行军、领头羊”，必须从体制机制创新入手，加快打造一支与一流国家级开发区相匹配的干部队伍，为开发区真正发挥“引擎”作用提供人才支撑与重要保障。然而现实情况不容乐观。相城开发区的工作人员在学历、能力上参差不齐，第一学历为本科的人数相对较少，专业不对口、专业人才紧缺的问题比较突出，部分人员的素质能力与国家级开发区承担的使命任务还不相适应。尤其是经过多年发展，部分同志干事创业的精气神不足，有的干部缺乏忧患意识、危机意识，感觉进了机关门，就等于捧上了“铁饭碗”，工作得过且过，缺乏进取、创新精神。更进一步分析，相城开发区历史上形成的“编外”人员问题更是突出，各类工作人员共186名，而其中编外聘用人员达131名，占比达70.4%，编外人员占机关部门中层（股级）以下工作人员的比重更大，达83.4%，显而易见，编外人员已成为开发区干部的主体，承担着开发区运转的重要职能，但是集中反映出三大矛盾。一是薪酬管理缺乏统一标准。由于编外和编内人员身份性质不一，同工不同酬问题比较突出；即使同为编外人员，有机关聘用的、公司派遣的，还有通过公共服务公司招聘的全日制硕士研究生，总体上缺乏一个相对统一的薪酬体系标准，给日常管理带来很大难度。二是晋升空间受到很大限制。按照现行政策，编外人员最高级别只能晋升到机关部门的中层正职（正股级），一些比较优秀的同志，尽管在正股岗位上干了十多年，职级上仍然只能“原地踏步”，很大程度上影响了这部分同志的工作积极性。三是混岗使用现象比较严重。部分编外人员担任体制内机关部门中层职务，在干部任用管理上不够规范，这部分人员占到开发区中层干部的65%。凡此种种，干部队伍的这种现状对于开发区未来发展构成了重大制约，亟待加以改变。

2017年国家出台了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，针对面上普遍存在的开发区体制“逆向”发展、管理模式和分配制度与改革发展不相适应等问题，明确提出要加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势，形成经济增长的新动力，引领经济建设迈向高质量发展阶段。相城区委、区政府高度重视，就此迅速作出全面部署。2017年4月，区委、区政府下发了《关于相城经济技术开发区管理体制机制改革的指导意见（试行）》；2017年10月，区委书记顾海东赴相城开发区专题调研，明确要求相城开发区“进行脱胎换骨式改革”；2018年7月，区委召开开发区改革创新发展现场推进会，区委书记顾海东对开发区提出要按照“企业化管理、市场化运作、专业化服务”改革目标，围绕“企业化管理、企业化考核”稳步推进开发区人事制度改革。与此同时，区委常委、组织部长、统战部长葛宇红率组织、编办、人社等部门，就开发区编外人员改革开展专题调研，要求进一步规范开发区机关编外人员队伍建设，为开发区发展提供强有力的组织保障。

面对新的形势任务，相城开发区“一班人”清醒认识到，加快推进开发区人事制度改革、尤其是编外人员管理改革，是一块“难啃的硬骨头”，但却是相城开发区人事制度改革的重点和关键。当前相城开发区既面临严峻挑战，更面临改革与发展的重大机遇，以此为切入点深化改革，一定意义上是一种“体制倒逼”，但从更高层面看，更是一种积极主动的战略抉择。相城开发区必须以习近平总书记关于深化改革的一系列重要讲话为根本遵循，按照中央精神和市委市政府、区委区政府要求，坚定决心、蹄疾步稳，精准聚焦、精准发力，打好开发区人事管理制度改革的攻坚战，加快构建起一套“职级能上能下、人员能进能出、收入能高能低”的管理制度。

于是，2018年下半年开始，相城开发区拉开了人事制度改革的大幕。

    二、蹄疾步稳的改革设计

方案设计是改革行动的先导，为了使改革方案充分体现精准聚焦、精准发力，使改革举措更具针对性和可操作性，2018年下半年开始，相城开发区全面加强改革方案的策划、调研与制定。一是强化学习借鉴，增强改革方案的实操性。组织专门班子，进行深圳等地开发区改革案例的收集、分析与整理，同时专程赴济南等地学习取经，调研考察外地高新区、工业园区创新体制机制的做法，为相城开发区人事管理体制改革提供借鉴；二是强化专家研究，增强改革方案的科学性。同中央财经大学等高校建立合作机制，由专家学者组成课题组，对相城开发区体制改革进行比较深入的调研，提出深化改革的对策建议；三是强化现状研判，增强改革方案的针对性。对开发区机关人员的基本情况，包括面临的矛盾问题、稳妥切入的改革路径、配套的相关预案等进行深入的分析研究，形成有针对性的改革思路和举措。在此基础上，开发区“一班人”多次进行专题研究，确立了改革的总体思路，即按照“企业化管理、市场化运作、专业化服务”改革总目标和构建“职级能上能下、人员能进能出、收入能高能低”管理制度总要求，以编外人员管理改革为切入点，循序渐进、蹄疾步稳推进开发区人事管理体制改革。在此基础上，相城开发区先后制定出台了《开发区机关编外聘用人员管理改革方案（试行）》、《开发区机关编外聘用人员晋职晋级晋档实施办法（试行）》、《开发区机关部门工作人员管理考核工作实施暂行办法》等具体改革措施。

在改革共识比较一致、改革氛围比较浓厚、各项准备工作比较充分的基础上，2018年10月相城开发区召开机关编外聘用人员管理改革动员大会，进行了全面动员与部署，从2019年1 月起对开发区编外人员全面实施新的管理办法，实现了有序的平稳过渡。

相城开发区编外人员管理改革把握了关键环节，重点突出了三大内容。一是实行全员身份管理。全体编外人员列为改革对象，其中87名机关编外人员人事关系全部转入开发区漕湖公共服务公司，均实行企业化的统一管理，与其签订劳动合同，建立平等人事主体关系。公共服务公司根据组织人社部门安排，派遣编外人员至开发区机关各部门工作，用人单位对所派遣人员进行日常使用管理和实施考核，考核结果反馈漕湖公共服务公司。其调动、任用、级别待遇提升等由开发区组织人社局扎口负责。另有18名机关编外人员人事关系划入开发区招商服务有限公司；原在公共服务公司从事融资平台清账等26名公司财务人员，由国资办成立会计服务公司进行统一管理。二是建立“六岗九级”岗位职级体系。六个岗位职务分别是：总监、副总监、高级主管、主管、高级职员、普通职员。对于表现特别优秀者、有突出贡献者、拥有高级职称的特殊或紧缺人才等，可聘为副总监或总监（相当于编制内副局长、局长级别）；现聘用人员为科长的可聘为高级主管；现聘用人员为副科长的可聘为主管；现聘用人员为办事员或新招录人员，可聘为普通职员或高级职员。九个职级从高到低排序，分别是：一级职员、二级职员（总监），三级职员（副总监），四级职员、五级职员（高级主管），六级职员（主管），七级职员（高级职员），八级职员、九级职员（普通职员）；三是建立“一岗多薪”宽幅薪酬体系。编外聘用人员年薪总额由每月基本月薪和绩效管理考核奖构成。基本薪酬设一级职员至九级职员岗位，每岗职级设十九个月薪档次，从一级职员的最高基本年薪202200元至九级职员的最低基本年薪49200元不等。只要考核合格，每两年便可晋升岗位工资薪档，特殊紧缺人才和一线骨干等岗位的职级范围也将得到提高。原编外聘用人员薪酬套改根据现任职级、原薪酬待遇等就近就高套入新职级档次。四是优化设置绩效管理考核奖。按任职岗位高低设置不同系数，总监1.8、副总监1.6、高级主管1.25、主管1、高级职员0.8、普通职员0.6。

与此同时，相城开发区进一步积极谋划，准备加快推进第二轮人事管理体制改革，主要包括三方面内容。一是研究制定开发区职位规范与职位考核体系，为开发区“企业化管理、企业化考核”建立制度基础。按照科学、高效、精简的原则，围绕开发区目标任务对各类岗位进行总额控制、定额管理。与中央财经大学建立合作机制，围绕“企业化管理、企业化考核”目标，对开发区的岗位职数、职位目标、职责任务、关键业务流程设计、关键任务执行工作标准等进行规范化制度化。在此基础上，建立开发区职位管理考核体系，拟制定出台《开发区机关部门岗位通用胜任力考核管理办法》等相关考核办法，对每个岗位进行科学的定性和量化考核。二是推行全员岗位聘任制，在开发区范围内实施无差别的人力资源管理。打破行政事业、编制内外身份界限,推行全员岗位聘任制,实施无差别的人力资源管理。在编在岗的体制内人员,结合全员岗位聘任制，实行干部编制内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离的“双轨运行”管理。编外人员在科学设定岗位职数的基础上，原则上都要通过竞岗聘任方式上岗，对落岗人员及不能适应现岗位的人员，进行组织调整，对不适合机关工作或不能胜任岗位的，分流到村社区等基层一线服务岗位或按规定予以辞退。在编人员凡不参加竞聘以及落聘的，由区组织人社部门按照干部管理权限进行分流。三是强化考核结果运用，努力形成优胜劣汰的制度环境。将考核结果真正与绩效工资、评先评优、职级升降和人员续聘、解聘等挂钩。对编外人员，月度考核为“好”的，当月绩效奖增加20%；对“一般”的，按50%发放；对考核为“差”的，不发放月度绩效考核奖。对连续两年年终考核优秀者，按程序可进行升级加档；对连续两年年终考核为基本合格的，予以降职降级降档；对当年年终考核不合格者，解除劳动合同，予以辞退。

三、相城实践的改革意义与启示